Służby specjalne do kapitalnego remontu?

Poniedziałek, 8 października 2012 (06:01)

Taki wniosek można wysunąć, biorąc chociażby pod uwagę pokłosie afery Amber Gold. Dlaczego? Ponieważ obywatele zostali oszukani, a państwo okazało się (po raz kolejny) słabe i bezbronne. I to mimo że każdego roku gros środków publicznych przeznaczanych jest na ten fragment administracji państwa, którego zadaniem jest rozpoznawanie przestępstw natury gospodarczej i finansowej, czyli takim właśnie sytuacjom jak afera Amber Gold, i przeciwdziałanie im.

Nie jest to przy tym mały fragment administracji. Wszakże zwalczaniem przestępczości ekonomicznej w Polsce, nie licząc policji i CBŚ, zajmują się służby specjalne. A mianowicie: ABW, CBA i wywiad skarbowy. Wszystkie one wyposażone są w środki techniki operacyjnej i wszystkie prowadzą pracę operacyjną. Co więcej, mogą one w walce z przestępcami stosować takie środki specjalne jak: zakup i łapówkę kontrolowaną oraz kontrolę operacyjną (podsłuch pozaprocesowy). I jak wynika ze statystyk, co roku podawanych w sprawozdaniach z działalności służb do Sejmu z powodzeniem środki te stosują.

Co zatem szwankuje w służbach, że nie są w stanie zapobiegać zjawiskom aferalnym w życiu gospodarczym kraju? Okazuje się, że wcale nie prawo, na podstawie którego działają. Prawo to daje służbom możliwość sprawnego i skutecznego realizowania zadań.

Zarówno w obszarze zwalczania afer gospodarczych, jak i korupcji. Problem polega na czym innym. Chodzi o pasywny styl zarządzania i programowania służb specjalnych. Styl, który jest pochodną obawy o to, jak zareagują na aktywność służb specjalnych ich przełożeni, czyli politycy.

Cywilna kontrola służb jest ich słabością

W demokracji politycy są nadzorcami służb specjalnych. To normalna konsekwencja tego, co nazywane jest kontrolą cywilną. Przybiera ona postać "twardej normy" stanowiącej fundament tzw. demokratycznego zarządzania służbami specjalnymi. W ramach tej normy rząd wyznacza kierunki działalności służb specjalnych i sprawuje nad nimi bieżący nadzór. Parlament zajmuje się kontrolą działalności takich służb poprzez: wprowadzanie praw, ustalanie budżetu, żądanie informacji i przesłuchiwanie osób odpowiedzialnych za kierowanie służbami, natomiast władza sądownicza kontroluje stosowanie uprawnień specjalnych oraz sądzi nadużycia służb.

Tak skonstruowany system działa jednak tylko pod jednym warunkiem. Mianowicie wtedy, kiedy na szczeblu wykonawczym służby specjalne są w stanie robić swoje bez oglądania się na tło polityczne (partyjne) spraw, którymi się zajmują. I w tym kontekście kontrola cywilna służb może w konkretnych przypadkach okazywać się ich słabością. Może, ale wcale nie musi.

Wszystko zależy od zarządzających służbami i tego, czy są oni wolni od pokusy, aby pewnych spraw nie ruszać. W imię świętego spokoju i utrzymania się na stołku mimo zmian gabinetów rządowych. To pokusa, której bardzo ciężko jest się oprzeć. Trudno jest bowiem zrezygnować z niezłych apanaży, dostępu do ekskluzywnej wiedzy i władzy. Tej ostatniej nawet wtedy, gdy wykorzystuje się ją tylko w pewnym zakresie. Zgodnie z zasadą, że lepiej się nie wychylać i nie narażać... zwłaszcza politykom.

Kierunki możliwych zmian

Zmiana powyższego stanu rzeczy jest najważniejsza w aktualnej sytuacji. I tutaj, jak się wydaje, możliwe są dwa warianty rozwiązań. Pierwszy to (paradoksalnie) "upolitycznienie" stanowisk szefów służb specjalnych, drugi zaś to wprowadzenie na tych stanowiskach kadencyjności.

W pierwszym wariancie stanowiska szefów służb specjalnych zostałyby zaliczone do katalogu stanowisk rządowych, o których mowa w art. 38 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Przy takim rozwiązaniu szefowie służb specjalnych nie wchodziliby wprawdzie w skład rządu i nie ponosili odpowiedzialności politycznej na zasadach, jak pozostali członkowie Rady Ministrów, ale w sposób formalny zostaliby zaliczeni w poczet stanowisk rządowych o charakterze politycznym.

Tym samym cezurą czasową funkcjonowania określonych osób na stanowiskach szefów służb specjalnych byłaby zmiana rządu. Tego rodzaju zmiana z jednej strony wyjaśniałaby wszelkie wątpliwości dotyczące natury ustrojowej stanowisk szefów służb specjalnych, z drugiej zaś przecięłaby ostatecznie wszelkie dyskusje dotyczące upolitycznienia służb specjalnych w drodze obsadzania w roli kierujących tymi służbami "ludzi zaufanych politycznie".

Kadencyjność szefów służb specjalnych

Zupełnie innym wariantem zmian jest wprowadzenie, wzorem rozwiązań przyjętych w ustawie o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, kadencyjności stanowisk szefów służb specjalnych.

Odwrotnie zatem niż w pierwszym wariancie stanowiska szefów służb specjalnych uzyskałyby charakter stanowisk niepodlegających obsadzie w wyniku zmiany ekipy rządzącej. Wprawdzie byłyby one nadal częścią składową centralnej administracji rządowej, ale zmiany personalne na tych stanowiskach zostałyby ograniczone do przypadków enumeratywnie wskazanych w przepisach prawa.

Co więcej, w ten oto sposób stanowiska szefów służb specjalnych zaliczono by ostatecznie do apolitycznej sfery urzędniczej. W ich przypadku nie tylko że nie działałby mechanizm zmian politycznych na stanowiskach rządowych, o jakim można mówić na gruncie art. 38 ustawy o Radzie Ministrów, ale jeszcze aktualny szef rządu nie mógłby przed upływem kadencji dokonać zmian na stanowiskach szefów służb specjalnych inaczej niż w związku z zaistnieniem jednej z sytuacji opisanej w przepisach prawa.

Wprowadzenie kadencyjności szefów służb specjalnych gwarantowałaby ponadto ich niezależność od bieżących nacisków politycznych, które zdarzają się także w demokracjach parlamentarnych, a w pewnym stopniu są nawet pochodną takiego systemu sprawowania władzy.

Jak można się także spodziewać, ograniczenie w drodze kadencyjności swoistej karuzeli personalnej na stanowiskach szefów służb specjalnych, obserwowanej na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat, wpłynęłoby również pozytywnie na sytuację wewnątrz tych służb oraz pomogło w budowaniu ich pozytywnego obrazu w oczach opinii publicznej. Nade wszystko umożliwiło służbom specjalnym wykonywanie zadań bez oglądania się na ewentualne polityczne lub personalne skutki ich działań.

Dr Martin Bożek, prawnik